SENTENZA N. 1
ANNO 2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi
MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt.
4, comma 2, 59 e 83, comma 1, n. 5 e comma 2 del d.P.R. 30 marzo 1957,
n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati), nel testo risultante dalla legge 21
dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica); degli artt. 14, comma 1, e
17, commi 2 e 4, del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533
(Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della
Repubblica), nel testo risultante dalla legge n. 270 del 2005, promosso
dalla Corte di cassazione nel giudizio civile vertente tra Aldo Bozzi ed
altri e la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altro con ordinanza
del 17 maggio 2013 iscritta al n. 144 del registro ordinanze 2013 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie
speciale, dell’anno 2013.
Visto l’atto di costituzione di Aldo Bozzi ed altri;
udito nell’udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Claudio Tani, Aldo Bozzi e Felice Carlo Besostri per Aldo Bozzi ed altri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 17 maggio 2013, la Corte di
cassazione ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 4, comma 2, 59 e 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. 30 marzo
1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme
per la elezione della Camera dei deputati), nel testo in vigore con le
modificazioni apportate dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche
alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica), nonché degli artt. 14, comma 1, e 17, commi 2 e 4, del
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi
recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), nel testo in
vigore con le modificazioni apportate dalla legge n. 270 del 2005, in
riferimento agli artt. 3, 48, secondo comma, 49, 56, primo comma, 58,
primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, anche alla luce
dell’art. 3, protocollo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4
novembre 1950 (di seguito, CEDU), ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952).
1.1.– Il rimettente premette di essere chiamato a
pronunciarsi sul ricorso promosso nei confronti della sentenza della
Corte d’appello di Milano, resa il 24 aprile 2012, con cui quest’ultima,
confermando la sentenza di primo grado, aveva rigettato la domanda con
la quale un cittadino elettore aveva chiesto che fosse accertato che il
suo diritto di voto non aveva potuto e non può essere esercitato in
coerenza con i principi costituzionali.
In particolare, la Corte di cassazione precisa che il
suddetto cittadino elettore aveva convenuto in giudizio, dinanzi al
Tribunale di Milano, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il
Ministero dell’interno, deducendo che nelle elezioni per la Camera dei
deputati e per il Senato della Repubblica svoltesi successivamente
all’entrata in vigore della legge n. 270 del 2005 e, specificamente, in
occasione delle elezioni del 2006 e del 2008, egli aveva potuto
esercitare il diritto di voto secondo modalità configurate dalla
predetta legge in senso contrario ai principi costituzionali del voto
«personale ed eguale, libero e segreto» (art. 48, secondo comma, Cost.)
ed «a suffragio universale e diretto» (artt. 56, primo comma e 58, primo
comma, Cost.). Pertanto, chiedeva fosse dichiarato che il suo diritto
di voto non aveva potuto e non può essere esercitato in modo libero e
diretto, secondo le modalità previste e garantite dalla Costituzione e
dal protocollo 1 della CEDU, e quindi chiedeva di ripristinarlo secondo
modalità conformi alla legalità costituzionale. A tal fine eccepiva
l’illegittimità costituzionale di svariate disposizioni delle leggi
elettorali della Camera e del Senato. Il Tribunale di Milano, dinanzi al
quale svolgevano interventi ad adiuvandum venticinque cittadini
elettori, con sentenza del 18 aprile 2011, rigettava le eccezioni
preliminari di inammissibilità per difetto di giurisdizione e
insussistenza dell’interesse ad agire e, nel merito, respingeva le
domande, giudicando manifestamente infondate le proposte eccezioni di
illegittimità costituzionale. Avverso tale decisione veniva proposto
appello che veniva, tuttavia, anche quanto alla fondatezza
dell’eccezione di illegittimità costituzionale, respinto nel merito.
1.2.– In linea preliminare, la Corte di cassazione
rileva, anzitutto, che sulla questione della sussistenza dell’interesse
ad agire dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 100 del codice di procedura
civile, in specie sull’interesse dei predetti a proporre un’azione di
accertamento della pienezza del proprio diritto di voto, quale diritto
politico di rilevanza primaria, di cui sarebbe precluso l’esercizio in
modo conforme alla Costituzione dalla legge n. 270 del 2005, si è
formato il giudicato, considerato che i giudici di merito avevano
respinto le relative eccezioni delle amministrazioni convenute in
giudizio e che queste ultime non hanno proposto ricorso incidentale.
1.3.– Il rimettente afferma, inoltre, che anche sulla
questione della giurisdizione si è formato il giudicato, non essendo
stata più riproposta. Un’azione di accertamento di un diritto, d’altra
parte, non avrebbe potuto che essere promossa dinanzi al giudice
ordinario, giudice naturale dei diritti fondamentali, non interferendo
in nessun modo con la giurisdizione riservata alle Camere, tramite le
rispettive Giunte parlamentari (art. 66 Cost.), in tema di operazioni
elettorali.
1.4.– Quanto, poi, alla rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale proposte, la Corte di cassazione ne ravvisa
la sussistenza sulla base della considerazione che l’accertamento della
pienezza del diritto di voto non può avvenire se non all’esito del
controllo di costituzionalità delle norme di cui alla legge n. 270 del
2005, da cui si ritiene derivi la lesione del predetto diritto.
1.5. – Ancora preliminarmente, il rimettente rileva,
infine, che, nella specie, sussiste il necessario nesso di
pregiudizialità delle questioni di legittimità costituzionale proposte
rispetto al giudizio principale, posto che quest’ultimo deve essere
definito con una sentenza che accerti la portata del diritto azionato e
lo ripristini nella pienezza della sua espansione, anche se per il
tramite della sentenza della Corte costituzionale. Il petitum del
giudizio principale sarebbe, pertanto, separato e distinto rispetto a
quello oggetto del giudizio di legittimità costituzionale. Peraltro, nei
casi di leggi che, nel momento stesso in cui entrano in vigore, creano
in maniera immediata restrizioni dei poteri o doveri in capo a
determinati soggetti, i quali, pertanto, si trovano per ciò stesso già
pregiudicati da esse, come nel caso in esame delle leggi elettorali,
l’azione di accertamento rappresenterebbe l’unica strada percorribile
per la tutela giurisdizionale di diritti fondamentali di cui,
altrimenti, non sarebbe possibile una tutela efficace e diretta.
1.6.– Nel merito, la Corte di cassazione, in contrasto
con quanto ritenuto dai giudici di merito, premette che l’assenza di una
espressa base giuridica della materia elettorale nella Costituzione non
autorizza a ritenere che la relativa disciplina non debba essere
coerente con i conferenti principi sanciti dalla Costituzione ed in
specie con il principio di eguaglianza inteso come principio di
ragionevolezza, di cui all’art. 3 Cost., e con il vincolo del voto
personale, eguale, libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.), in linea,
peraltro, con una consolidata tradizione costituzionale comune a molti
Stati.
Né varrebbe ad escludere la possibilità di sollevare
questioni di legittimità costituzionale delle leggi elettorali
l’obiezione che, rientrando queste ultime nella categoria delle leggi
costituzionalmente necessarie, non ne sarebbe possibile l’espunzione
dall’ordinamento nemmeno in caso di illegittimità costituzionale,
poiché, in tal modo, si finirebbe col tollerare la permanente vigenza di
norme incostituzionali, di rilevanza essenziale per la vita democratica
di un Paese. D’altra parte, la Corte di cassazione sottolinea che le
questioni di legittimità costituzionale proposte non mirano «a far
caducare l’intera legge n. 270/2005, né a sostituirla con un’altra
eterogenea, impingendo nella discrezionalità del legislatore», ma solo a
«ripristinare nella legge elettorale contenuti costituzionalmente
obbligati, senza compromettere la permanente idoneità del sistema
elettorale a garantire il rinnovo degli organi costituzionali». A tal
proposito la Corte di cassazione sottolinea che «tale conclusione non è
contraddetta né ostacolata dalla eventualità che si renda necessaria
un’opera di mera cosmesi normativa e di ripulitura del testo per la
presenza di frammenti normativi residui, che può essere realizzata dalla
Corte costituzionale, avvalendosi dei suoi poteri (in specie di quelli
di cui all’art. 27, ultima parte, della legge n. 87 del 1953) o dal
legislatore in attuazione dei principi enunciati dalla stessa Corte».
1.7.– Tanto premesso, il rimettente censura anzitutto
l’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, nella
parte in cui prevede che l’Ufficio elettorale nazionale verifica «se la
coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero
di voti validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n.
5) e stabilisce che, in caso negativo, ad essa viene attribuito il
numero di seggi necessario per raggiungere tale consistenza.
Tali disposizioni, non subordinando l’attribuzione del
premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e,
quindi, trasformando una maggioranza relativa di voti (potenzialmente
anche molto modesta) in una maggioranza assoluta di seggi,
determinerebbero irragionevolmente una oggettiva e grave alterazione
della rappresentanza democratica.
Esse, inoltre, delineerebbero un meccanismo premiale
manifestamente irragionevole, il quale, da un lato, incentivando il
raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio, si
porrebbe in contraddizione con l’esigenza di assicurare la
governabilità, stante la possibilità che, anche immediatamente dopo le
elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o uno o più
partiti che ne facevano parte ne escano; dall’altro, provocherebbe una
alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la
maggioranza beneficiaria del premio sarebbe in grado di eleggere gli
organi di garanzia che, tra l’altro, restano in carica per un tempo più
lungo della legislatura.
La previsione dell’attribuzione del premio di
maggioranza recata dalle predette disposizioni comprometterebbe poi
l’eguaglianza del voto e cioè la «parità di condizione dei cittadini nel
momento in cui il voto viene espresso», in violazione dell’art. 48,
secondo comma, Cost., tenuto conto che la distorsione provocata dalla
predetta attribuzione del premio costituirebbe non già un mero
inconveniente di fatto, ma il risultato di un meccanismo irrazionale
poiché normativamente programmato per tale esito.
1.8.– Analoghe censure sono, poi, rivolte all’art. 17,
commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui prevede che
l’Ufficio elettorale regionale verifica «se la coalizione di liste o la
singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi
nell’àmbito della circoscrizione abbia conseguito almeno il 55 per cento
dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità
superiore» (comma 2) e che, in caso negativo, «l’ufficio elettorale
regionale assegna alla coalizione di liste o alla singola lista che
abbia ottenuto il maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore
necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla
regione, con arrotondamento all’unità superiore» (comma 4).
Anche le predette disposizioni, infatti, nella parte in
cui non subordinano l’attribuzione del premio di maggioranza su scala
regionale al raggiungimento di una soglia minima di voti, sarebbero tali
da determinare una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza
democratica.
Esse, inoltre, recherebbero un meccanismo
intrinsecamente irrazionale, che di fatto finirebbe con contraddire lo
scopo di assicurare la governabilità, in quanto, essendo il premio
diverso per ogni Regione, il risultato sarebbe una sommatoria casuale
dei premi regionali, che potrebbero finire per elidersi tra loro e
addirittura rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di
liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze
parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del
voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e
compromettendo sia il funzionamento della forma di governo parlamentare,
nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94,
primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa, che
l’art. 70 Cost. attribuisce alla Camera ed al Senato.
Un’ulteriore censura è, infine, prospettata con
riferimento agli artt. 3 e 48, secondo comma, Cost., in quanto, posto
che l’entità del premio, in favore della lista o coalizione che ha
ottenuto più voti, varia da Regione a Regione ed è maggiore nelle
Regioni più grandi e popolose, il peso del voto (che dovrebbe essere
uguale e contare allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi)
sarebbe diverso a seconda della collocazione geografica dei cittadini
elettori.
1.9.–Vengono, infine, censurati l’art. 4, comma 2, del
d.P.R. n. 361 del 1957 e, in via consequenziale, l’art. 59, comma 1, del
medesimo d.P.R., nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993,
nella parte in cui, rispettivamente, prevedono: l’art. 4, comma 2, del
d.P.R. n. 361 del 1957, che «Ogni elettore dispone di un voto per la
scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione
proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno
di ciascuna lista»; l’art. 59 del medesimo d.P.R. n. 361, che «Una
scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista»;
nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, che «Il voto si
esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque
apposto, sul rettangolo contenente il contrassegno della lista
prescelta».
Tali disposizioni violerebbero gli artt. 56, primo
comma, e 58, primo comma, Cost., che stabiliscono che il suffragio è
«diretto» per l’elezione dei deputati e dei senatori; l’art. 48, secondo
comma, Cost. che stabilisce che il voto è personale e libero; l’art.
117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 3 del protocollo 1 della
CEDU, che riconosce al popolo il diritto alla «scelta del corpo
legislativo»; e l’art. 49 Cost. Esse, infatti, non consentendo
all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ma solo di scegliere una
lista di partito, cui è rimessa la designazione dei candidati,
renderebbero il voto sostanzialmente “indiretto”, posto che i partiti
non possono sostituirsi al corpo elettorale e che l’art. 67 Cost.
presuppone l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli
elettori. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere
l’eletto, farebbero sì che il voto non sia né libero, né personale.
2.– Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti i
ricorrenti nel giudizio principale, i quali, nell’atto di costituzione e
nella memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, hanno
chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale delle norme
censurate con l’ordinanza di rimessione; nonché che sia dichiarata
l’illegittimità costituzionale, per relationem, anche dell’art. 83,
commi 1, n. 3 e 6, del d.P.R. n. 361 del 1957 e dell’art. 16, comma 1,
lettera b), n. 1 e n. 2, del d.lgs. n. 533 del 1993.
In particolare, con riguardo alle norme inerenti al
premio di maggioranza, i ricorrenti ne sostengono l’irrazionalità, sulla
scia di quanto già evidenziato dalla dottrina ed affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, in sede di sindacato di ammissibilità del
referendum abrogativo (sentenze n. 15 e n. 16 del 2008 e n. 13 del
2012), proprio in relazione al fatto che le vigenti leggi elettorali
attribuiscono un enorme premio di maggioranza alla lista che ha ottenuto
anche un solo voto in più delle altre, senza prevedere il
raggiungimento di una soglia minima di voti.
Quanto al voto di preferenza, i ricorrenti lamentano che
l’esercizio di tale diritto sia stato illegittimamente soppresso dal
legislatore del 2005, in contrasto con la Costituzione, che, all’art.
48, secondo comma, stabilisce che il voto è «personale ed eguale, libero
e segreto» ed agli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, prevede
che il voto deve avvenire «a suffragio universale e diretto»,
assicurando in tal modo che il voto sia espresso dalla persona che vota
(elettorato attivo) e ricevuto direttamente dalla persona che si è
candidata (elettorato passivo). Attribuendo rilevanza esclusiva
all’ordine di inserimento dei candidati nella medesima lista, già deciso
dagli organi di partito, ed eliminando ogni potere dell’elettore di
incidere direttamente sulla composizione dell’Assemblea, la legge
avrebbe trasformato le elezioni in un procedimento di mera ratifica
dell’ordine di lista deciso dagli organi di partito, conferendo a
costoro l’esclusivo potere non più di designazione di una serie di nomi
da sottoporre singolarmente alla scelta diretta degli elettori, ma di
nomina.
3.– All’udienza pubblica, le parti costituite nel
giudizio hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate
nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.– La Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione
della Camera dei deputati) e del decreto legislativo 20 dicembre 1993,
n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato
della Repubblica), nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla
legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), relative
all’attribuzione del premio di maggioranza su scala nazionale alla
Camera e su scala regionale al Senato, nonché di quelle disposizioni
che, disciplinando le modalità di espressione del voto come voto di
lista, non consentono all’elettore di esprimere alcuna preferenza.
1.1.– In particolare, la Corte di cassazione censura,
anzitutto, l’art. 83 del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui
dispone che l’Ufficio elettorale nazionale verifica «se la coalizione di
liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti
validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n. 5) e
stabilisce che, in caso negativo, «ad essa viene ulteriormente
attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere tale
consistenza» (comma 2).
Tali disposizioni violerebbero l’art. 3 Cost.,
congiuntamente agli artt. 1, secondo comma, e 67 Cost., in quanto, non
subordinando l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento
di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando una maggioranza
relativa di voti, potenzialmente anche molto modesta, in una maggioranza
assoluta di seggi, determinerebbero irragionevolmente una oggettiva e
grave alterazione della rappresentanza democratica.
Esse, inoltre, avrebbero stabilito un meccanismo di
attribuzione del premio manifestamente irragionevole, il quale, da un
lato, sarebbe in contrasto con l’esigenza di assicurare la
governabilità, in quanto incentiverebbe il raggiungimento di accordi tra
le liste al solo fine di accedere al premio, senza scongiurare il
rischio che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione
beneficiaria del premio possa sciogliersi, o uno o più partiti che ne
facevano parte escano dalla stessa. Dall’altro, provocherebbe
un’alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la
maggioranza beneficiaria del premio sarebbe in grado di eleggere gli
organi di garanzia che restano in carica per un tempo più lungo della
legislatura.
Tale modalità di attribuzione del premio di maggioranza
stabilita dalle predette disposizioni comprometterebbe, inoltre,
l’eguaglianza del voto e cioè la parità di condizione dei cittadini nel
momento in cui il voto viene espresso, in violazione dell’art. 48,
secondo comma, Cost. La distorsione che ne risulta non costituirebbe,
infatti, un mero inconveniente di fatto, ma sarebbe il risultato di un
meccanismo irrazionale normativamente programmato per determinare tale
esito.
1.2.– Analoghe censure sono rivolte all’art. 17 del
d.lgs. n. 533 del 1993 (concernente la disciplina dell’elezione del
Senato della Repubblica), nella parte in cui stabilisce che l’Ufficio
elettorale regionale verifica «se la coalizione di liste o la singola
lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi
nell’àmbito della circoscrizione abbia conseguito almeno il 55 per cento
dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità
superiore» (comma 2) e che, in caso negativo, «l’ufficio elettorale
regionale assegna alla coalizione di liste o alla singola lista che
abbia ottenuto il maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore
necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla
regione, con arrotondamento all'unità superiore» (comma 4).
Anche tali disposizioni, nella parte in cui non
subordinano l’attribuzione del premio di maggioranza su scala regionale
al raggiungimento di una soglia minima di voti, determinerebbero,
irragionevolmente, una oggettiva e grave alterazione della
rappresentanza democratica. Inoltre, avrebbero creato un meccanismo
intrinsecamente irrazionale, in contrasto con lo scopo di assicurare la
governabilità. Infatti, essendo detto premio diverso per ogni Regione,
il risultato sarebbe una somma casuale dei premi regionali, che
potrebbero finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o
coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di
maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento,
pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea,
così da compromettere sia il funzionamento della forma di governo
parlamentare, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due
Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione
legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce alla Camera ed al Senato.
Le predette disposizioni violerebbero anche gli artt. 3 e
48, secondo comma, Cost., in quanto, posto che l’entità del premio, in
favore della lista o coalizione che ha ottenuto più voti, varia da
Regione a Regione ed è maggiore in quelle più grandi e popolose, il peso
del voto – che dovrebbe essere uguale e contare allo stesso modo ai
fini della traduzione in seggi – sarebbe diverso a seconda della
collocazione geografica dei cittadini elettori.
1.3.– La Corte di cassazione censura, infine, l’art. 4,
comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957 e, in via consequenziale, l’art. 59
del medesimo d.P.R., nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del
1993, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono: l’art. 4, comma 2,
del d.P.R. n. 361 del 1957, che «Ogni elettore dispone di un voto per
la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione
proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno
di ciascuna lista»; l’art. 59 del medesimo d.P.R. n. 361, che «Una
scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista»;
nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, che «Il voto si
esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque
apposto, sul rettangolo contenente il contrassegno della lista
prescelta».
Tali disposizioni, ad avviso del rimettente,
violerebbero gli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, Cost., i
quali stabiliscono che il suffragio è diretto per l’elezione dei
deputati e dei senatori; l’art. 48, secondo comma, Cost., in virtù del
quale il voto è personale e libero; l’art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all’art. 3 del protocollo 1, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a
Roma il 4 novembre 1950 (di seguito, CEDU), ratificata e resa esecutiva
con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952),
che riconosce al popolo il diritto alla «scelta del corpo legislativo»;
e l’art. 49 Cost. Dette norme, non consentendo all’elettore di
esprimere alcuna preferenza per i candidati, ma solo di scegliere una
lista di partito, cui è rimessa la designazione di tutti i candidati,
renderebbero, infatti, il voto sostanzialmente “indiretto”, posto che i
partiti non potrebbero sostituirsi al corpo elettorale e che l’art. 67
Cost. presupporrebbe l’esistenza di un mandato conferito direttamente
dagli elettori. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere
l’eletto, farebbero sì che il voto non sia libero, né personale.
2.– In ordine all’ammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale in esame, va premesso che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, siffatto controllo ai sensi
dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, (Norme sulla costituzione
e sul funzionamento della Corte costituzionale) «va limitato
all’adeguatezza delle motivazioni in ordine ai presupposti in base ai
quali il giudizio a quo possa dirsi concretamente ed effettivamente
instaurato, con un proprio oggetto, vale a dire un petitum, separato e
distinto dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale il
giudice remittente sia chiamato a decidere» (tra le molte, sentenza n.
263 del 1994). Il riscontro dell’interesse ad agire e la verifica della
legittimazione delle parti, nonché della giurisdizione del giudice
rimettente, ai fini dell’apprezzamento della rilevanza dell’incidente di
legittimità costituzionale, sono, inoltre, rimessi alla valutazione del
giudice a quo e non sono suscettibili di riesame da parte di questa
Corte, qualora sorretti da una motivazione non implausibile (fra le più
recenti, sentenze n. 91 del 2013, n. 280 del 2012, n. 279 del 2012, n.
61 del 2012, n. 270 del 2010).
Nella specie, la Corte di cassazione, con motivazione
ampia, articolata ed approfondita, ha plausibilmente argomentato in
ordine sia alla pregiudizialità delle questioni di legittimità
costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale, sia
alla rilevanza delle medesime.
Essa ha affermato che nel giudizio principale è stata
proposta un’azione di accertamento avente ad oggetto il diritto di voto,
finalizzata – come tutte le azioni di tale natura, la cui generale
ammissibilità è desunta dal principio dell’interesse ad agire – ad
accertare la portata del diritto, ritenuta incerta. L’esistenza di detto
interesse e della giurisdizione – ha sottolineato l’ordinanza –
costituisce, peraltro, oggetto di un giudicato interno. La sussistenza
dell’uno e dell’altra è stata, infatti, contestata dalle Amministrazioni
nella fase di merito, con eccezione rigettata dal Tribunale e dalla
Corte d’appello di Milano, e non è stata reiterata dinanzi alla Corte di
cassazione mediante la proposizione di ricorso incidentale, con la
conseguenza che deve ritenersi definitivamente precluso il riesame di
tale profilo.
Il rimettente, con argomentazioni plausibili, ha altresì
sottolineato, in ordine alla natura ed oggetto dell’azione, che gli
attori hanno agito allo scopo «di rimuovere un pregiudizio», frutto di
«una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica che postula di
essere rimossa mediante un’attività ulteriore, giuridica e materiale,
che consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di
voto in modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali». A suo
avviso, gli attori hanno, quindi, chiesto al giudice ordinario – in
qualità di giudice dei diritti – di accertare la portata del proprio
diritto di voto, resa incerta da una normativa elettorale in ipotesi
incostituzionale, previa l’eventuale proposizione della relativa
questione. Pertanto, l’eventuale accoglimento delle questioni di
legittimità costituzionale non esaurirebbe la tutela richiesta nel
giudizio principale, che si realizzerebbe solo a seguito ed in virtù
della pronuncia con la quale il giudice ordinario accerta il contenuto
del diritto dell’attore, all’esito della sentenza di questa Corte.
Al riguardo, in ordine ai presupposti della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale, va ricordato che, secondo
un principio enunciato da questa Corte fin dalle sue prime pronunce,
«la circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più norme
legislative costituisca l’'unico motivo di ricorso innanzi al giudice a
quo non impedisce di considerare sussistente il requisito della
rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio principale un
petitum separato e distinto dalla questione (o dalle questioni) di
legittimità costituzionale, sul quale il giudice rimettente sia chiamato
a pronunciarsi» (sentenza n. 4 del 2000; ma analoga affermazione era
già contenuta nella sentenza n. 59 del 1957), anche allo scopo di
scongiurare «la esclusione di ogni garanzia e di ogni controllo» su
taluni atti legislativi (nella specie le leggi-provvedimento: sentenza
n. 59 del 1957).
Nel caso in esame, tale condizione è soddisfatta, perchè
il petitum oggetto del giudizio principale è costituito dalla pronuncia
di accertamento del diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla
decisione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, non
risultando l’accertamento richiesto al giudice comune totalmente
assorbito dalla sentenza di questa Corte, le questioni in quanto
residuerebbe la verifica delle altre condizioni cui la legge fa
dipendere il riconoscimento del diritto di voto. Per di più, nella
fattispecie qui in esame, la questione ha ad oggetto un diritto
fondamentale tutelato dalla Costituzione, il diritto di voto, che ha
come connotato essenziale il collegamento ad un interesse del corpo
sociale nel suo insieme, ed è proposta allo scopo di porre fine ad una
situazione di incertezza sulla effettiva portata del predetto diritto
determinata proprio da «una (già avvenuta) modificazione della realtà
giuridica», in ipotesi frutto delle norme censurate.
L’ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate nel corso di tale giudizio si desume
precisamente dalla peculiarità e dal rilievo costituzionale, da un lato,
del diritto oggetto di accertamento; dall’altro, della legge che, per
il sospetto di illegittimità costituzionale, ne rende incerta la
portata. Detta ammissibilità costituisce anche l’ineludibile corollario
del principio che impone di assicurare la tutela del diritto inviolabile
di voto, pregiudicato – secondo l’ordinanza del giudice rimettente – da
una normativa elettorale non conforme ai principi costituzionali,
indipendentemente da atti applicativi della stessa, in quanto già
l’incertezza sulla portata del diritto costituisce una lesione
giuridicamente rilevante. L’esigenza di garantire il principio di
costituzionalità rende quindi imprescindibile affermare il sindacato di
questa Corte – che «deve coprire nella misura più ampia possibile
l’ordinamento giuridico» (sentenza n. 387 del 1996) – anche sulle leggi,
come quelle relative alle elezioni della Camera e del Senato, «che più
difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte» (sentenze n.
384 del 1991 e n. 226 del 1976).
Nel quadro di tali principi, le sollevate questioni di
legittimità costituzionale sono ammissibili, anche in linea con
l’esigenza che non siano sottratte al sindacato di costituzionalità le
leggi, quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato,
che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali
essenziali per il funzionamento di un sistema
democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da
quel sindacato. Diversamente, si finirebbe con il creare una zona franca
nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito
strettamente connesso con l’assetto democratico, in quanto incide sul
diritto fondamentale di voto; per ciò stesso, si determinerebbe un
vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente
considerato.
3.– Nel merito, la prima delle questioni in esame
riguarda il premio di maggioranza assegnato per la elezione della Camera
dei deputati. L’art. 83 del d.P.R. n. 361 del 1957 prevede che
l’Ufficio elettorale nazionale verifichi «se la coalizione di liste o la
singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi
abbia conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n. 5), sulla base
dall’attribuzione di seggi in ragione proporzionale; e stabilisce, in
caso negativo, che ad essa venga attribuito il numero di seggi
necessario per raggiungere quella consistenza (comma 2).
Secondo la Corte di cassazione, tali disposizioni, non
subordinando l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento
di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando una maggioranza
relativa di voti, potenzialmente anche molto modesta, in una maggioranza
assoluta di seggi, avrebbero stabilito, in violazione dell’art. 3
Cost., un meccanismo di attribuzione del premio manifestamente
irragionevole, tale da determinare una oggettiva e grave alterazione
della rappresentanza democratica, lesiva della stessa eguaglianza del
voto, peraltro neppure idonea ad assicurare la stabilità di governo.
3.1.– La questione è fondata.
Questa Corte ha da tempo ricordato che l’Assemblea
Costituente, «pur manifestando, con l’approvazione di un ordine del
giorno, il favore per il sistema proporzionale nell’elezione dei membri
della Camera dei deputati, non intese irrigidire questa materia sul
piano normativo, costituzionalizzando una scelta proporzionalistica o
disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, «la
configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria» (sentenza
n. 429 del 1995). Pertanto, la «determinazione delle formule e dei
sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un
massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa» (sentenza n.
242 del 2012; ordinanza n. 260 del 2002; sentenza n. 107 del 1996). Il
principio costituzionale di eguaglianza del voto – ha inoltre rilevato
questa Corte – esige che l’esercizio dell’elettorato attivo avvenga in
condizione di parità, in quanto «ciascun voto contribuisce
potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi
elettivi» (sentenza n. 43 del 1961), ma «non si estende […] al risultato
concreto della manifestazione di volontà dell’elettore […] che dipende
[…] esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo
la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le elezioni
politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli esigenze che si
ricollegano alle consultazioni popolari» (sentenza n. 43 del 1961).
Non c’è, in altri termini, un modello di sistema
elettorale imposto dalla Carta costituzionale, in quanto quest’ultima
lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che
ritenga più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico.
Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo
espressione dell’ampia discrezionalità legislativa, non è esente da
controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di
costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole (sentenze
n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del 2002).
Nella specie, proprio con riguardo alle norme della
legge elettorale della Camera qui in esame, relative all’attribuzione
del premio di maggioranza in difetto del presupposto di una soglia
minima di voti o di seggi, questa Corte, pur negando la possibilità di
sindacare in sede di giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo
profili di illegittimità costituzionale, in particolare attinenti alla
ragionevolezza delle predette norme, ha già segnalato l’esigenza che il
Parlamento consideri con attenzione alcuni profili di un simile
meccanismo. Alcuni aspetti problematici sono stati ravvisati nella
circostanza che il meccanismo premiale è foriero di una eccessiva
sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa, in quanto
consente ad una lista che abbia ottenuto un numero di voti anche
relativamente esiguo di acquisire la maggioranza assoluta dei seggi. In
tal modo si può verificare in concreto una distorsione fra voti espressi
ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema
elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la
compatibilità con il principio di eguaglianza del voto (sentenze n. 15 e
n. 16 del 2008). Successivamente, questa Corte, stante l’inerzia del
legislatore, ha rinnovato l’invito al Parlamento a considerare con
attenzione i punti problematici della disciplina, così come risultante
dalle modifiche introdotte con la legge n. 270 del 2005, ed ha
nuovamente sottolineato i profili di irrazionalità segnalati nelle
precedenti occasioni sopra ricordate, insiti nell’«attribuzione dei
premi di maggioranza senza la previsione di alcuna soglia minima di voti
e/o di seggi» (sentenza n. 13 del 2012); profili ritenuti, tuttavia,
insindacabili in una sede diversa dal giudizio di legittimità
costituzionale.
Gli stessi rilievi, nella perdurante inerzia del
legislatore ordinario, non possono che essere ribaditi e,
conseguentemente, devono ritenersi fondate le censure concernenti l’art.
83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957. Tali
disposizioni, infatti, non superano lo scrutinio di proporzionalità e di
ragionevolezza, al quale soggiacciono anche le norme inerenti ai
sistemi elettorali.
In ambiti connotati da un’ampia discrezionalità
legislativa, quale quello in esame, siffatto scrutinio impone a questa
Corte di verificare che il bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali
da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura
eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale
giudizio deve svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla
proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle
circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (sentenza n.
1130 del 1988). Il test di proporzionalità utilizzato da questa Corte
come da molte delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme
con quello di ragionevolezza, ed essenziale strumento della Corte di
giustizia dell’Unione europea per il controllo giurisdizionale di
legittimità degli atti dell’Unione e degli Stati membri, richiede di
valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità
di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e
stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti
obiettivi.
Nella specie, le suddette condizioni non sono soddisfatte.
Le disposizioni censurate sono dirette ad agevolare la
formazione di una adeguata maggioranza parlamentare, allo scopo di
garantire la stabilità del governo del Paese e di rendere più rapido il
processo decisionale, ciò che costituisce senz’altro un obiettivo
costituzionalmente legittimo. Questo obiettivo è perseguito mediante un
meccanismo premiale destinato ad essere attivato ogniqualvolta la
votazione con il sistema proporzionale non abbia assicurato ad alcuna
lista o coalizione di liste un numero di voti tale da tradursi in una
maggioranza anche superiore a quella assoluta di seggi (340 su 630). Se
dunque si verifica tale eventualità, il meccanismo premiale garantisce
l’attribuzione di seggi aggiuntivi (fino alla soglia dei 340 seggi) a
quella lista o coalizione di liste che abbia ottenuto anche un solo voto
in più delle altre, e ciò pure nel caso che il numero di voti sia in
assoluto molto esiguo, in difetto della previsione di una soglia minima
di voti e/o di seggi.
Le disposizioni censurate non si limitano, tuttavia, ad
introdurre un correttivo (ulteriore rispetto a quello già costituito
dalla previsione di soglie di sbarramento all’accesso, di cui al n. 3 ed
al n. 6 del medesimo comma 1 del citato art. 83, qui non censurati) al
sistema di trasformazione dei voti in seggi «in ragione proporzionale»,
stabilito dall’art. 1, comma 2, del medesimo d.P.R. n. 361 del 1957, in
vista del legittimo obiettivo di favorire la formazione di stabili
maggioranze parlamentari e quindi di stabili governi, ma rovesciano la
ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del
2005, che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea
parlamentare. In tal modo, dette norme producono una eccessiva
divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza
politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e
della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la
volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il
principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo
l’art. 1, secondo comma, Cost.
In altri termini, le disposizioni in esame non impongono
il raggiungimento di una soglia minima di voti alla lista (o
coalizione di liste) di maggioranza relativa dei voti; e ad essa
assegnano automaticamente un numero anche molto elevato di seggi, tale
da trasformare, in ipotesi, una formazione che ha conseguito una
percentuale pur molto ridotta di suffragi in quella che raggiunge la
maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea. Risulta, pertanto,
palese che in tal modo esse consentono una illimitata compressione della
rappresentatività dell’assemblea parlamentare, incompatibile con i
principi costituzionali in base ai quali le assemblee parlamentari sono
sedi esclusive della «rappresentanza politica nazionale» (art. 67
Cost.), si fondano sull’espressione del voto e quindi della sovranità
popolare, ed in virtù di ciò ad esse sono affidate funzioni
fondamentali, dotate di «una caratterizzazione tipica ed infungibile»
(sentenza n. 106 del 2002), fra le quali vi sono, accanto a quelle di
indirizzo e controllo del governo, anche le delicate funzioni connesse
alla stessa garanzia della Costituzione (art. 138 Cost.): ciò che
peraltro distingue il Parlamento da altre assemblee rappresentative di
enti territoriali.
Il meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza
prefigurato dalle norme censurate, inserite nel sistema proporzionale
introdotto con la legge n. 270 del 2005, in quanto combinato con
l’assenza di una ragionevole soglia di voti minima per competere
all’assegnazione del premio, è pertanto tale da determinare
un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione,
basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48,
secondo comma, Cost.). Esso, infatti, pur non vincolando il legislatore
ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che
ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla
formazione degli organi elettivi (sentenza n. 43 del 1961) ed assume
sfumature diverse in funzione del sistema elettorale prescelto. In
ordinamenti costituzionali omogenei a quello italiano, nei quali pure è
contemplato detto principio e non è costituzionalizzata la formula
elettorale, il giudice costituzionale ha espressamente riconosciuto, da
tempo, che, qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale,
anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima
aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, e
cioè una diseguale valutazione del “peso” del voto “in uscita”, ai fini
dell’attribuzione dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un
pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare (BVerfGE,
sentenza 3/11 del 25 luglio 2012; ma v. già la sentenza n. 197 del 22
maggio 1979 e la sentenza n. 1 del 5 aprile 1952).
Le norme censurate, pur perseguendo un obiettivo di
rilievo costituzionale, qual è quello della stabilità del governo del
Paese e dell’efficienza dei processi decisionali nell’ambito
parlamentare, dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del
minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori
costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt. 1,
secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. In definitiva, detta
disciplina non è proporzionata rispetto all’obiettivo perseguito, posto
che determina una compressione della funzione rappresentativa
dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da
produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza
democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura
dell’ordinamento costituzionale vigente.
Deve, quindi, essere dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361
del 1957.
4.– Le medesime argomentazioni vanno svolte anche in
relazione alle censure sollevate, in relazione agli stessi parametri
costituzionali, nei confronti dell’art. 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n.
533 del 1993, che disciplina il premio di maggioranza per le elezioni
del Senato della Repubblica, prevedendo che l’Ufficio elettorale
regionale, qualora la coalizione di liste o la singola lista, che
abbiano ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’àmbito
della circoscrizione, non abbiano conseguito almeno il 55 per cento dei
seggi assegnati alla regione, assegni alle medesime un numero di seggi
ulteriore necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati
alla regione.
Anche queste norme, nell’attribuire in siffatto modo il
premio della maggioranza assoluta, in ambito regionale, alla lista (o
coalizione di liste) che abbia ottenuto semplicemente un numero maggiore
di voti rispetto alle altre liste, in difetto del raggiungimento di una
soglia minima, contengono una disciplina manifestamente irragionevole,
che comprime la rappresentatività dell’assemblea parlamentare,
attraverso la quale si esprime la sovranità popolare, in misura
sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito (garantire la stabilità
di governo e l’efficienza decisionale del sistema), incidendo anche
sull’eguaglianza del voto, in violazione degli artt. 1, secondo comma,
3, 48, secondo comma, e 67 Cost.
Nella specie, il test di proporzionalità evidenzia,
oltre al difetto di proporzionalità in senso stretto della disciplina
censurata, anche l’inidoneità della stessa al raggiungimento
dell’obiettivo perseguito, in modo più netto rispetto alla disciplina
prevista per l’elezione della Camera dei deputati. Essa, infatti,
stabilendo che l’attribuzione del premio di maggioranza è su scala
regionale, produce l’effetto che la maggioranza in seno all’assemblea
del Senato sia il risultato casuale di una somma di premi regionali, che
può finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o
coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di
maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento,
pur in presenza di una distribuzione del voto nell’insieme
sostanzialmente omogenea. Ciò rischia di compromettere sia il
funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla
Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la fiducia
delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della
funzione legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce collettivamente
alla Camera ed al Senato. In definitiva, rischia di vanificare il
risultato che si intende conseguire con un’adeguata stabilità della
maggioranza parlamentare e del governo. E benché tali profili
costituiscano, in larga misura, l’oggetto di scelte politiche riservate
al legislatore ordinario, questa Corte ha tuttavia il dovere di
verificare se la disciplina legislativa violi manifestamente, come nella
specie, i principi di proporzionalità e ragionevolezza e, pertanto, sia
lesiva degli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.
Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533 del 1993.
5.– Occorre, infine, esaminare le censure relative
all’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957 e, in via
consequenziale, all’art. 59, comma 1, del medesimo d.P.R., nonché
all’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui,
rispettivamente, prevedono: l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del
1957, che «Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai
fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere
su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista»; l’art.
59 del medesimo d.P.R. n. 361, che «Una scheda valida per la scelta
della lista rappresenta un voto di lista»; nonché l’art. 14, comma 1,
del d.lgs. n. 533 del 1993, che «Il voto si esprime tracciando, con la
matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, sul rettangolo
contenente il contrassegno della lista prescelta».
Secondo il rimettente, tali disposizioni, non
consentendo all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ma solo di
scegliere una lista di partito, cui è rimessa la designazione e la
collocazione in lista di tutti i candidati, renderebbero il voto
sostanzialmente “indiretto”, posto che i partiti non possono sostituirsi
al corpo elettorale e che l’art. 67 Cost. presuppone l’esistenza di un
mandato conferito direttamente dagli elettori. Ciò violerebbe gli artt.
56, primo comma, e 58, primo comma, Cost., l’art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all’art. 3 del protocollo 1 della CEDU, che
riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”, e
l’art. 49 Cost. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere
l’eletto, farebbero sì che il voto non sia né libero, né personale, in
violazione dell’art. 48, secondo comma, Cost.
5.1.– La questione è fondata nei termini di seguito precisati.
Le norme censurate, concernenti le modalità di
espressione del voto per l’elezione dei componenti, rispettivamente,
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, si inseriscono
in un contesto normativo in base al quale tale voto avviene per liste
concorrenti di candidati (art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957;
art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 533 del 1993), presentati «secondo un
determinato ordine», in numero «non inferiore a un terzo e non superiore
ai seggi assegnati alla circoscrizione» (art. 18-bis, comma 3, del
d.P.R. n. 361 del 1957 ed art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 533 del 1993).
Le circoscrizioni elettorali, la cui disciplina non è investita dalle
censure qui esaminate, corrispondono sempre, per il Senato, ai territori
delle Regioni (art. 2 del d.lgs. n. 533 del 1993); per la Camera dei
deputati (Allegato A alla legge n. 270 del 2005), le circoscrizioni
corrispondono ai territori regionali, con l’eccezione delle Regioni di
maggiori dimensioni, nelle quali sono presenti due circoscrizioni
(Piemonte, Veneto, Lazio, Campania e Sicilia) o tre (Lombardia).
La ripartizione dei seggi tra le liste concorrenti è,
inoltre, effettuata in ragione proporzionale, con l’eventuale
attribuzione del premio di maggioranza (art. 1, comma 2, del d.P.R. n.
361 del 1957), che è definito, per il Senato, «di coalizione regionale»
(art. 1, comma 2, d.lgs. n. 533 del 1993); e sono proclamati «eletti,
nei limiti dei seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, i candidati
compresi nella lista medesima, secondo l’ordine di presentazione» nella
lista (art. 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957 ed art. 17, comma 7,
del d.lgs. n. 533 del 1993).
In questo quadro, le disposizioni censurate, nello
stabilire che il voto espresso dall’elettore, destinato a determinare
per intero la composizione della Camera e del Senato, è un voto per la
scelta della lista, escludono ogni facoltà dell’elettore di incidere
sull’elezione dei propri rappresentanti, la quale dipende, oltre che,
ovviamente, dal numero dei seggi ottenuti dalla lista di appartenenza,
dall’ordine di presentazione dei candidati nella stessa, ordine di
presentazione che è sostanzialmente deciso dai partiti. La scelta
dell’elettore, in altri termini, si traduce in un voto di preferenza
esclusivamente per la lista, che – in quanto presentata in
circoscrizioni elettorali molto ampie, come si è rilevato – contiene un
numero assai elevato di candidati, che può corrispondere all’intero
numero dei seggi assegnati alla circoscrizione, e li rende, di
conseguenza, difficilmente conoscibili dall’elettore stesso.
Una simile disciplina priva l’elettore di ogni margine
di scelta dei propri rappresentanti, scelta che è totalmente rimessa ai
partiti. A tal proposito, questa Corte ha chiarito che «le funzioni
attribuite ai partiti politici dalla legge ordinaria al fine di eleggere
le assemblee – quali la “presentazione di alternative elettorali” e la
“selezione dei candidati alle cariche elettive pubbliche” – non
consentono di desumere l’esistenza di attribuzioni costituzionali, ma
costituiscono il modo in cui il legislatore ordinario ha ritenuto di
raccordare il diritto, costituzionalmente riconosciuto ai cittadini, di
associarsi in una pluralità di partiti con la rappresentanza politica,
necessaria per concorrere nell’ambito del procedimento elettorale, e
trovano solo un fondamento nello stesso art. 49 Cost.» (ordinanza n. 79
del 2006). Simili funzioni devono, quindi, essere preordinate ad
agevolare la partecipazione alla vita politica dei cittadini ed alla
realizzazione di linee programmatiche che le formazioni politiche
sottopongono al corpo elettorale, al fine di consentire una scelta più
chiara e consapevole anche in riferimento ai candidati.
Sulla base di analoghi argomenti, questa Corte si è già
espressa, sia pure con riferimento al sistema elettorale vigente nel
1975 per i Comuni al di sotto dei 5.000 abitanti, contraddistinto anche
esso dalla ripartizione dei seggi in ragione proporzionale fra liste
concorrenti di candidati. In quella occasione, la Corte ha affermato che
la circostanza che il legislatore abbia lasciato ai partiti il compito
di indicare l’ordine di presentazione delle candidature non lede in
alcun modo la libertà di voto del cittadino: a condizione che
quest’ultimo sia «pur sempre libero e garantito nella sua manifestazione
di volontà, sia nella scelta del raggruppamento che concorre alle
elezioni, sia nel votare questo o quel candidato incluso nella lista
prescelta, attraverso il voto di preferenza» (sentenza n. 203 del 1975).
Nella specie, tale libertà risulta compromessa, posto
che il cittadino è chiamato a determinare l’elezione di tutti i deputati
e di tutti senatori, votando un elenco spesso assai lungo (nelle
circoscrizioni più popolose) di candidati, che difficilmente conosce.
Questi, invero, sono individuati sulla base di scelte operate dai
partiti, che si riflettono nell’ordine di presentazione, sì che anche
l’aspettativa relativa all’elezione in riferimento allo stesso ordine di
lista può essere delusa, tenuto conto della possibilità di candidature
multiple e della facoltà dell’eletto di optare per altre circoscrizioni
sulla base delle indicazioni del partito.
In definitiva, è la circostanza che alla totalità dei
parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della
indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica della
rappresentanza consegnata nella Costituzione. Simili condizioni di voto,
che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in
blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha
avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati,
in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori,
rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi
caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con
altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni
territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da
eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità
degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto
(al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali).
Le condizioni stabilite dalle norme censurate sono,
viceversa, tali da alterare per l’intero complesso dei parlamentari il
rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti. Anzi, impedendo che
esso si costituisca correttamente e direttamente, coartano la libertà di
scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in
Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della
sovranità popolare, e pertanto contraddicono il principio democratico,
incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’art. 48 Cost.
(sentenza n. 16 del 1978).
Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità
costituzionale degli artt. 4, comma 2, e 59 del d.P.R. n. 361 del 1957,
nonché dell’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in
cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza per i
candidati, al fine di determinarne l’elezione.
Resta, pertanto, assorbita la questione proposta in
riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3
del protocollo 1 della CEDU. Peraltro, nessun rilievo assume la sentenza
della Corte europea dei diritti dell’uomo del 13 marzo 2012 (caso
Saccomanno e altri contro Italia), resa a seguito di un ricorso proposto
da alcuni cittadini italiani che deducevano la pretesa violazione di
quel parametro precisamente dalle norme elettorali qui in esame,
sentenza che ha dichiarato tutti i motivi di ricorso manifestamente
infondati, sul presupposto dell’«ampio margine di discrezionalità di cui
dispongono gli Stati in materia» (paragrafo 64). Spetta, in definitiva,
a questa Corte di verificare la compatibilità delle norme in questione
con la Costituzione.
6.– La normativa che resta in vigore per effetto della
dichiarata illegittimità costituzionale delle disposizioni oggetto delle
questioni sollevate dalla Corte di cassazione è «complessivamente
idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell’organo
costituzionale elettivo», così come richiesto dalla costante
giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n. 13 del 2012). Le
leggi elettorali sono, infatti, “costituzionalmente necessarie”, in
quanto «indispensabili per assicurare il funzionamento e la continuità
degli organi costituzionali» (sentenza n. 13 del 2012; analogamente,
sentenze n. 15 e n. 16 del 2008, n. 13 del 1999, n. 26 del 1997, n. 5
del 1995, n. 32 del 1993, n. 47 del 1991, n. 29 del 1987), dovendosi
inoltre scongiurare l’eventualità di «paralizzare il potere di
scioglimento del Presidente della Repubblica previsto dall’art. 88
Cost.» (sentenza n. 13 del 2012).
In particolare, la normativa che rimane in vigore
stabilisce un meccanismo di trasformazione dei voti in seggi che
consente l’attribuzione di tutti i seggi, in relazione a circoscrizioni
elettorali che rimangono immutate, sia per la Camera che per il Senato.
Ciò che resta, invero, è precisamente il meccanismo in ragione
proporzionale delineato dall’art. 1 del d.P.R. n. 361 del 1957 e
dall’art. 1 del d.lgs. n. 533 del 1993, depurato dell’attribuzione del
premio di maggioranza; e le norme censurate riguardanti l’espressione
del voto risultano integrate in modo da consentire un voto di
preferenza. Non rientra tra i compiti di questa Corte valutare
l’opportunità e/o l’efficacia di tale meccanismo, spettando ad essa solo
di verificare la conformità alla Costituzione delle specifiche norme
censurate e la possibilità immediata di procedere ad elezioni con la
restante normativa, condizione, quest’ultima, connessa alla natura della
legge elettorale di «legge costituzionalmente necessaria» (sentenza n.
32 del 1993). D’altra parte, la rimettente Corte di cassazione aveva
significativamente puntualizzato che «la proposta questione di
legittimità costituzionale non mira a far caducare l’intera legge n.
270/2005 né a sostituirla con un’altra eterogenea impingendo nella
discrezionalità del legislatore, ma a ripristinare nella legge
elettorale contenuti costituzionalmente obbligati (concernenti la
disciplina del premio di maggioranza e delle preferenze), senza
compromettere la permanente idoneità del sistema elettorale a garantire
il rinnovo degli organi costituzionali», fatta salva «l’eventualità che
si renda necessaria un’opera di mera cosmesi normativa e di ripulitura
del testo per la presenza di frammenti normativi residui, che può essere
realizzata dalla Corte costituzionale, avvalendosi dei poteri che ha a
disposizione».
La presente decisione non può andare al di là di quanto ipotizzato e richiesto dal giudice rimettente.
Per quanto riguarda la possibilità per l’elettore di
esprimere un voto di preferenza, eventuali apparenti inconvenienti, che
comunque «non incidono sull’operatività del sistema elettorale, né
paralizzano la funzionalità dell’organo» (sentenza n. 32 del 1993),
possono essere risolti mediante l’impiego degli ordinari criteri
d’interpretazione, alla luce di una rilettura delle norme già vigenti
coerente con la pronuncia di questa Corte: come, ad esempio, con
riferimento alle previsioni, di cui agli artt. 84, comma 1, del d.P.R.
n. 361 del 1957, e 17, comma 7, del d.lgs. n. 533 del 1993, che, nella
parte in cui stabiliscono che sono proclamati eletti, nei limiti dei
seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, i candidati compresi nella
lista medesima «secondo l’ordine di presentazione», non appaiono
incompatibili con l’introduzione del voto di preferenza, dovendosi
ritenere l’ordine di lista operante solo in assenza di espressione della
preferenza; o, ancora, con riguardo alle modalità di redazione delle
schede elettorali di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 361 del 1957 ed
all’art. 11, comma 3, del d.lgs n. 533 del 1993, che, nello stabilire
che nella scheda devono essere riprodotti i contrassegni di tutte le
liste regolarmente presentate nella circoscrizione, secondo il
fac-simile di cui agli allegati, non escludono che quegli schemi siano
integrati da uno spazio per l’espressione della preferenza; o, quanto
alla possibilità di intendere l’espressione della preferenza come
preferenza unica, in linea con quanto risultante dal referendum del
1991, ammesso con sentenza n. 47 del 1991, in relazione alle formule
elettorali proporzionali. Simili eventuali inconvenienti potranno,
d’altro canto, essere rimossi anche mediante interventi normativi
secondari, meramente tecnici ed applicativi della presente pronuncia e
delle soluzioni interpretative sopra indicate. Resta fermo ovviamente,
che lo stesso legislatore ordinario, ove lo ritenga, «potrà correggere,
modificare o integrare la disciplina residua» (sentenza n. 32 del 1993).
7.– È evidente, infine, che la decisione che si assume,
di annullamento delle norme censurate, avendo modificato in parte qua la
normativa che disciplina le elezioni per la Camera e per il Senato,
produrrà i suoi effetti esclusivamente in occasione di una nuova
consultazione elettorale, consultazione che si dovrà effettuare o
secondo le regole contenute nella normativa che resta in vigore a
seguito della presente decisione, ovvero secondo la nuova normativa
elettorale eventualmente adottata dalle Camere.
Essa, pertanto, non tocca in alcun modo gli atti posti
in essere in conseguenza di quanto stabilito durante il vigore delle
norme annullate, compresi gli esiti delle elezioni svoltesi e gli atti
adottati dal Parlamento eletto. Vale appena ricordare che il principio
secondo il quale gli effetti delle sentenze di accoglimento di questa
Corte, alla stregua dell’art. 136 Cost. e dell’art. 30 della legge n. 87
del 1953, risalgono fino al momento di entrata in vigore della norma
annullata, principio «che suole essere enunciato con il ricorso alla
formula della c.d. “retroattività” di dette sentenze, vale però soltanto
per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli
esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida»
(sentenza n. 139 del 1984).
Le elezioni che si sono svolte in applicazione anche
delle norme elettorali dichiarate costituzionalmente illegittime
costituiscono, in definitiva, e con ogni evidenza, un fatto concluso,
posto che il processo di composizione delle Camere si compie con la
proclamazione degli eletti.
Del pari, non sono riguardati gli atti che le Camere adotteranno prima che si svolgano nuove consultazioni elettorali.
Rileva nella specie il principio fondamentale della
continuità dello Stato, che non è un’astrazione e dunque si realizza in
concreto attraverso la continuità in particolare dei suoi organi
costituzionali: di tutti gli organi costituzionali, a cominciare dal
Parlamento. È pertanto fuori di ogni ragionevole dubbio – è appena il
caso di ribadirlo – che nessuna incidenza è in grado di spiegare la
presente decisione neppure con riferimento agli atti che le Camere
adotteranno prima di nuove consultazioni elettorali: le Camere sono
organi costituzionalmente necessari ed indefettibili e non possono in
alcun momento cessare di esistere o perdere la capacità di deliberare.
Tanto ciò è vero che, proprio al fine di assicurare la continuità dello
Stato, è la stessa Costituzione a prevedere, ad esempio, a seguito delle
elezioni, la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti «finchè non
siano riunite le nuove Camere» (art. 61 Cost.), come anche a prescrivere
che le Camere, «anche se sciolte, sono appositamente convocate e si
riuniscono entro cinque giorni» per la conversione in legge di
decreti-legge adottati dal Governo (art. 77, secondo comma, Cost.).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.
83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione
della Camera dei deputati);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.
17, commi 2 e 4, del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo
unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della
Repubblica);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt.
4, comma 2, e 59 del d.P.R. n. 361 del 1957, nonché dell’art. 14, comma
1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui non consentono
all’elettore di esprimere una preferenza per i candidati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
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